在1993年的電影《侏羅紀(jì)公園》（Jurassic Park）中，專門研究混沌理論的虛構(gòu)數(shù)學(xué)天才伊恩·馬爾科姆博士（Ian Malcolm）解釋了“蝴蝶效應(yīng)”，即微小的行動可以導(dǎo)致巨大的結(jié)果?！耙恢缓诒本┥葎映岚?，”馬爾科姆假設(shè)，“你在中央公園得到的是雨水，而不是陽光。”

如果聯(lián)邦機(jī)構(gòu)扇動翅膀怎么辦？是否應(yīng)該要求官僚們考慮諸如資助高速公路交叉路口或批準(zhǔn)海上風(fēng)力發(fā)電場等決策的延伸影響？

1969年，國會通過了《國家環(huán)境政策法案》（簡稱NEPA），為這個問題打開了大門。這項(xiàng)法律要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在做出決定之前分析重大擬議行動對環(huán)境的影響。

2024年12月10日，最高法院將聽取七縣基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)盟訴科羅拉多州鷹縣一案的口頭辯論，這是20年來法院審理的第一次重大NEPA爭議。最高法院的裁決可能會對《國家環(huán)境法》的實(shí)施產(chǎn)生重大影響，尤其是在氣候變化方面。

“理性規(guī)則”測試

根據(jù)《國家環(huán)境法》，考慮重大行動的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須準(zhǔn)備一份環(huán)境影響報(bào)告——對擬議活動“合理可預(yù)見的環(huán)境影響”的詳細(xì)分析。為總統(tǒng)提供建議的白宮辦公室環(huán)境質(zhì)量委員會（Council on Environmental Quality）采用了一些規(guī)則，將潛在的結(jié)果分為三類：

• 直接影響，如砍伐樹木修建高速公路；
• 在較晚的時間或較遠(yuǎn)的地方發(fā)生的間接影響，如修建高速公路所刺激的發(fā)展；和
• 行為的累積效應(yīng)加上其他過去、現(xiàn)在和原因的影響可預(yù)見的行動，比如在一個地區(qū)修建多條高速公路。

最高法院在2004年一致裁定，一個機(jī)構(gòu)只需要考慮與提議的行動有“合理密切因果關(guān)系”的影響。法院還解釋說，如果行政機(jī)關(guān)沒有阻止某種效果的法律權(quán)力，那么從法律上講，該行政機(jī)關(guān)不能被視為造成了這種效果。

這些限制合在一起被稱為《國家環(huán)境政策法》的“理性規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)。一個棘手的問題是，一個機(jī)構(gòu)在分析潛在影響時，應(yīng)該在時間、地點(diǎn)和因果關(guān)系上預(yù)測多遠(yuǎn)。

只有一小部分聯(lián)邦行動需要一份環(huán)境影響報(bào)告，但這些審查可能會在批準(zhǔn)重大項(xiàng)目的時間表上花費(fèi)數(shù)年時間。因此，對于交通運(yùn)輸和能源生產(chǎn)等行業(yè)來說，確定它們需要有多廣泛是一個關(guān)鍵問題。

猶他州的一條鐵路線

鷹縣事件源于一個鐵路項(xiàng)目開發(fā)商聯(lián)盟提議在猶他州修建一條85英里長的鐵路線，將油井中的含蠟原油輸送到州際鐵路網(wǎng)。開發(fā)商向地面運(yùn)輸委員會（一個獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)）申請了許可證，該委員會準(zhǔn)備了一份環(huán)境影響聲明，并最終于2021年批準(zhǔn)了許可證。

科羅拉多州伊格爾縣的官員與幾個環(huán)保組織一起提起訴訟，稱環(huán)境影響報(bào)告存在缺陷。在他們看來，地面運(yùn)輸委員會應(yīng)該進(jìn)一步考慮鐵路將引起的“上游”環(huán)境影響，例如增加石油鉆探，以及煉油和消耗額外石油的“下游”影響。

在過去的十年中，這個上游/下游影響問題一直是NEPA的熱門話題，主要與石油和天然氣管道引起的溫室氣體排放有關(guān)。2023年，環(huán)境質(zhì)量委員會發(fā)布了解決這一問題的指導(dǎo)方針。下級聯(lián)邦法院也在努力解決這個問題。自2004年以來，機(jī)構(gòu)的做法和司法裁決與廣泛的分析方法更加一致，盡管兩者之間的界限并不明確。

在美國哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院的辯論中，地面運(yùn)輸委員會的律師聲稱，該機(jī)構(gòu)沒有足夠的信息來詳細(xì)分析由于修建鐵路線而可能增加的石油開發(fā)，或者如何使用石油。但法院發(fā)現(xiàn)，該機(jī)構(gòu)未能充分解釋為什么它不能采用“某種程度的預(yù)測”來確定這些影響。

該委員會還決定，它不需要考慮增加石油生產(chǎn)和煉油的影響，因?yàn)樗鼘@些活動沒有權(quán)力或管轄權(quán)。華盛頓特區(qū)巡回法院駁回了這一論點(diǎn)，聲稱該機(jī)構(gòu)可以通過行使其拒絕許可的權(quán)力來防止這些影響。

機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮什么？

現(xiàn)在，七縣聯(lián)盟要求最高法院裁決《國家環(huán)境法》是否要求一個機(jī)構(gòu)研究該機(jī)構(gòu)監(jiān)管的“行動的直接影響之外”的環(huán)境影響。

這個問題揭示了兩個主題，定義了機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何分析項(xiàng)目的間接影響。首先，侵權(quán)法——解決一個人對另一個人造成的錯誤行為的法律體系——在多大程度上指導(dǎo)《國家環(huán)境政策法》的適用？

根據(jù)侵權(quán)法，一個人聲稱別人錯誤地傷害了他，他必須證明被告可以合理地預(yù)見到傷害，并且他們的行為是造成傷害的近因。到目前為止，法院希望各機(jī)構(gòu)在《新環(huán)境法》的指導(dǎo)下更廣泛地考慮其行為的影響，因?yàn)槁?lián)邦機(jī)構(gòu)的決定會影響到許多人，而《新環(huán)境法》的目的是向公眾通報(bào)擬議的行動，而不是解決傷害索賠。

正如七縣聯(lián)盟所倡導(dǎo)的那樣，將侵權(quán)法方法作為《國家環(huán)境政策法》審查的標(biāo)準(zhǔn)，將允許機(jī)構(gòu)限制對間接影響的考慮。

第二個問題涉及機(jī)構(gòu)權(quán)力的范圍。七縣聯(lián)盟認(rèn)為，《國家環(huán)境法》并未要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其許可權(quán)限下研究該機(jī)構(gòu)直接控制之外的間接影響。該聯(lián)盟聲稱，華盛頓特區(qū)巡回法院對理性規(guī)則的廣泛解讀有可能使地面運(yùn)輸委員會承擔(dān)“無止境的制造工作，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它的能力范圍”。

美國商會（U.S. Chamber of Commerce）等其他利益團(tuán)體表示，范圍廣泛的版本賦予了機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其授權(quán)許可權(quán)限的有效權(quán)力。

相反，鷹縣和環(huán)保組織認(rèn)為，由于鐵路的間接影響，委員會有權(quán)拒絕批準(zhǔn)該鐵路線，因此應(yīng)該要求該機(jī)構(gòu)在審查時考慮這些影響。在一份法庭之友陳述中，霍華德大學(xué)法學(xué)院診所辯稱，《國家環(huán)境政策法》廣泛的間接影響范圍已被證明是一個“重要的民權(quán)工具，它賦予了那些歷史上被排除在決策過程之外的人權(quán)力”。

這樣的擔(dān)憂導(dǎo)致共和黨和民主黨政府的前聯(lián)邦官員和環(huán)境質(zhì)量委員會（Council on Environmental Quality）領(lǐng)導(dǎo)人站在反對修建鐵路的人一邊。國會議員也提交了法庭之友意見書，民主黨人支持反對修建鐵路的人，共和黨人支持開發(fā)商。

氣候變化和NEPA審查

如果法院在這兩個主要問題中的任何一個上支持鐵路開發(fā)商的立場，我相信20年的NEPA實(shí)踐和判例法在理性規(guī)則測試下將無效，NEPA訴訟的新時代將開始。

許多支持《國家環(huán)境政策法》的觀察家對一個非常重要的政策領(lǐng)域的這種可能性感到擔(dān)憂：氣候變化。

如果法院將NEPA審查的可預(yù)見性標(biāo)準(zhǔn)向侵權(quán)法原則移動，它將為機(jī)構(gòu)提供在其環(huán)境影響聲明中不做任何事情的借口，以探索擬議的行動如何有助于氣候變化，除了量化其直接溫室氣體排放。更坦率地說，如果法院規(guī)定機(jī)構(gòu)不必考慮其直接監(jiān)管控制之外的間接影響，那么大多數(shù)機(jī)構(gòu)可以簡單地忽略氣候變化的間接影響，因?yàn)樗鼈儗厥覛怏w排放源沒有直接控制。

盡管最高法院自2004年以來就沒有直接處理過《國家環(huán)境政策法》，但它最近的許多裁決似乎都是為了減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。在我看來，《國家經(jīng)濟(jì)政策法》不太可能在這個議程下取得好成績。